Le souci affiché par les responsables politiques de privilégier la sécurité des personnes par rapport au maintien de l’ordre suppose une redéfinition de l’approche des problèmes en vue d’un traitement plus social et plus global. A la logique traditionnelle, essentiellement fondée sur la répression, doit s’ajouter un travail de prévention et de réinsertion. Ceci exige une coopération plus poussée entre les services de police et de justice, mais aussi leur ouverture à un nouveau type de partenariat : avec les collectivités locales, les travailleurs sociaux, les associations, voire les entreprises. On aura donc affaire à des intervenants multiples, qu’il s’agira de faire travailler ensemble.
Ces intervenants sont pour la plupart des fonctionnaires. Au niveau du terrain, le noyau dur de la sécurité publique est constitué de quatre acteurs : la préfecture, le parquet (1), la police nationale et la gendarmerie. Chacune de ces administrations est fortement hiérarchisée, fortement cloisonnée, et a tendance à former un système clos, fonctionnant selon sa logique et ses intérêts catégoriels propres. Elle est donc, a priori, peu ouverte sur l’extérieur et peu portée à la coopération.
Au niveau institutionnel, on constate effectivement que cette coopération est plus formelle que réelle. Si les directives ministérielles organisant la concertation entre les diverses administrations concernées sont bien appliquées, si des réunions se tiennent, si des commissions fonctionnent, les divers participants semblent davantage animés par le souci de préserver leur territoire et d’éviter les empiétements de leurs partenaires que par celui de travailler avec eux. A s’en tenir à ce niveau d’analyse, on pourrait conclure à un bilan assez négatif. Et pourtant, une analyse plus fine montre qu’il y a bien coopération, mais selon des modalités autres que celles prévues par les canaux institutionnels. Des modalités qui tiennent au mode de fonctionnement même des services.
En effet, si le modèle administratif français est fortement centralisé et hiérarchisé, on constate dans la pratique qu’en matière de sécurité publique les relations entre supérieurs et subordonnés sont marquées par une relative absence de formalisme. Les situations à traiter sont rarement répétitives, il faut souvent y répondre dans l’urgence et à partir d’une information incomplète : elles sont donc difficiles à gérer dans le cadre de procédures de routine. Ceci a pour effet que le commandement laisse une large marge d’initiative à ses subordonnés : au fonctionnaire qui se trouve sur le terrain de juger la situation et d’agir en conséquence. Il faut pour cela qu’il s’investisse dans sa mission : il le fera d’autant plus volontiers qu’il se sentira moins prisonnier d’un carcan disciplinaire strict. Ainsi, les relations entre supérieurs et subordonnés sont largement fondées sur la confiance institutionnalisée et, bien que le fonctionnement du système soit rigoureusement codifié, les pratiques informelles y tiennent une place fort importante.
C’est à ce niveau des pratiques informelles que se situe la coopération entre services. Elle s’appuie sur les relations personnelles nouées dans la vie privée ou dans des activités sociales bénévoles. Des liens de sympathie se tissent, on apprend à se connaître, à se faire confiance : on peut alors échanger des informations, se rendre des services. Cela se fait discrètement, presque sur le mode de la transgression. Ainsi se créent des réseaux de contacts, qui peuvent jouer un rôle relativement important. Les performances d’un service peuvent être considérablement modifiées en fonction du capital de coopération que son responsable peut mobiliser en cas de besoin.
Mais cette coopération informelle permet aussi de faire face à l’extérieur. Les services publics sont fréquemment exposés aux critiques ou aux pressions des élus, de la presse, des associations - en cas de bavure policière par exemple. Le réseau relationnel sert alors à se protéger des ingérences extérieures. Et c’est pourquoi il est assez réticent à s’ouvrir aux partenaires non institutionnels, travailleurs sociaux, associations, etc., jugés moins fiables.
Mais les relations avec la société civile ne sont pas, pour des fonctionnaires, le principal facteur de risque. Ils savent en effet que, quelles que soient les intentions affichées par les ministères, il leur sera demandé des comptes plus stricts en matière de maintien de l’ordre qu’en matière de sécurité des personnes. Aussi cette dernière se verra-t-elle traitée de manière généralement plus formelle et les directives centrales la concernant ne susciteront qu’une adhésion réservée.
Ainsi, entre la définition d’une politique et son application sur le terrain, la distance peut être considérable. Mais il ne s’agit pas là d’un simple détournement d’objectifs : il s’agit d’une réappropriation de cette politique par les agents chargés de l’appliquer, en fonction de la perception locale et particulière qu’ils en ont - perception qui peut être fort diverse selon les services et même à l’intérieur d’un même service. Toutefois, elle peut aussi être convergente chez les divers partenaires, auquel cas le fonctionnement en réseau permet d’organiser une coopération informelle sur des priorités communes. Mais qui ne sont pas nécessairement celles que les directions centrales voudraient imposer. C’est ce qu’on peut observer dans le cas de la réorientation de l’action publique qu’elles cherchent à impulser en direction d’un traitement plus social des problèmes de sécurité, qui s’appuierait moins sur la répression et plus sur la prévention et la réinsertion.
Jean-Claude Thoenig, La gestion systémique de la sécurité publique, in Revue française de sociologie, XXXV, 1994,
pp. 357-392.
L’enquête a été menée dans trois départements (Essonne, Seine-et-Marne, Seine-Maritime), et complétée par des observations réalisées dans six autres départements. A l’exception de Paris et de sa première couronne de départements qui connaissent un contexte institutionnel différent, les résultats rassemblés peuvent être considérés comme un bon reflet de la manière dont la puissance publique travaille et fonctionne à travers ses services extérieurs.
>>>Note 1
Le parquet : groupe des magistrats exerçant les fonctions du Ministère public.