Gestion de l'eau : le point de vue d'un spécialiste

 Les services publics d'eau en France et en Europe

Article de Bernard Barraqué
directeur de Recherche au CNRS, Centre international de recherche sur l'environnement et le développement (CIRED)

publié en mai 2003 dans Données urbaines 4
(coord. Denise Pumain et Marie-Flore Mattei)
Editions Anthropos (collection Villes)
Diffusion par les Editions Economica




 

 

 

 

 

 

 

 

Les chiffres arrivent enfin, et ils sont impressionnants : les français sont dotés de plus de 800.000 km de réseaux d’eau potable, qui acheminent l’eau à partir de plus de 32.000 points de prélèvement (les 9/10èmes étant des captages d’eaux souterraines) et à travers plus de 12.000 usines de traitement de sophistication très variable ; ils cumulent également 200.000 km de réseaux d’égouts, et en fait bien davantage puisque la moitié des réseaux sont en système séparatif (avec en principe deux réseaux, un pour la pluie, un pour les eaux usées), qui aboutissent pour la plupart à l’une des 16.000 stations d’épuration avant rejet en rivière ... Et n’oublions pas les 4 ou 5 millions de fosses septiques qui subsistent, et qui subsisteront pour la plupart, dans un grand pays européen où la densité de population est faible et où l’on compte beaucoup de résidences secondaires, et de hameaux isolés.


Les 3 E du développement durable
- Histoire et actualité des problèmes de gestion des services - Variété des formules de gestion actuelles - Recouvrement des coûts - Les directives européennes et leurs coûts - Prix de l'eau, péréquation, information

En définitive, la population urbaine française est entièrement raccordée à l’eau potable, et la population rurale l’était à 98,5% en 1995. Quant à l’assainissement collectif, il raccorde 81% de la population, et 90% des eaux usées correspondantes aboutissent à une station d’épuration avant rejet en rivière. On peut donc considérer que la France est équipée en services d’eau et d’assainissement, en tenant compte de la spécificité de la survivance de l’assainissement autonome. C’est d’ailleurs une spécificité relative, car nous partageons cette situation de régions à faible densité avec d’autres pays : Suède et Finlande, Grèce, Portugal et Espagne ... sans parler des pays entrants dans l’Union européenne.

Les enquêtes font cependant apparaître des problèmes de qualité : une proportion non négligeable de réseaux d’eau potable ne satisfait pas tous les critères de potabilité plus de 95% du temps (Villey, 2001), et, en particulier en région parisienne, l’assainissement n’a pas été réalisé conformément au système séparatif prévu, ou reste inachevé. D’où d’ailleurs des coûts élevés d’application de la directive européenne de 1991 sur les eaux résiduaires urbaines. (12 ou 13 milliards d’euros, dont les deux tiers pour les réseaux, et le tiers seulement pour de meilleures stations d’épuration).

La multiplication récente des enquêtes sur le patrimoine technique des services publics, sur les coûts de remplacement, sur les prix de l’eau ou sur les contrats et les comptes des services délégués ou en régie, est un signe que nos services publics arrivent à maturité. L’époque de l’équipement initial, où l’on se concentrait sur l’investissement à réaliser sans réfléchir au futur de leur gestion et de leur entretien, se termine, pour la France comme pour les pays d’Europe du nord, l’Angleterre ayant été le première à rencontrer le problème de la vétusté des infrastructures. Pour l’Europe du sud, l’équipement initial est encore en cours, ce qui justifie l’aide européenne dont ils bénéficient à ce sujet (cf infra). Mais pour les Européens du nord, la grande question est désormais celle de la gestion durable de cet énorme patrimoine technique accumulé pendant plus d’un siècle, dans le cadre de l’approche générale de l’eau prônée par la Directive cadre de l’Union européenne (CE 2000/60) : reconquête de la qualité de l’eau dans le milieu, participation du public et couverture des coûts par les prix, c’est à dire réduction des subventions au minimum possible socialement. Il importe donc de savoir à quel rythme il faudra renouveler les équipements, tout en améliorant leurs performances sur le plan de l’environnement, et donc quel coûts et quels prix en résulteront. Or, on sait encore assez mal l’état du patrimoine technique au niveau national, et c’est la raison pour laquelle la Direction de l’eau a confié à l’IFEN le soin de conduire une enquête tous les trois ans sur un grand échantillon de communes (5000) et de services, soit avec une périodicité compatible avec celle de la Directive (actualisation du programme tous les 6 ans).

La signature du traité de Maastricht a conduit à multiplier les financements de recherches comparatives sur la gestion de la ressource en eau et des services publics correspondants : le ministère de l’environnement et les agences de l’eau ont ainsi financé une synthèse sur les 15 pays membres en français (Barraqué, 1995) alors que la DG Recherches finançait une réflexion plus approfondie sur 5 d’entre eux conduite par un partenariat européen (Correia, 1998). Ce partenariat Eurowater a élargi la discussion actuelle sur la gestion publique ou privée, relancée par la mondialisation, et montré que cette question se posait de manière liée à deux autres débats : centralisation ou décentralisation d’une part, sectorisation (unbundling) ou gestion transversale des services à l’allemande, d’autre part. Grâce à un second financement européen, le partenariat a poursuivi ses réflexions comparatives, en particulier sur la gestion durable de l’eau (contrat Water 21). Au delà du débat gestion publique ou privée, on peut se demander si même les pays européens les plus riches et les plus anciennement équipés pourront continuer à offrir à leurs citoyens les services publics d’eau de bonne qualité installés depuis plus de 100 ans : s’il faut renoncer aux subventions qui ont accompagné leur développement, le public va-t-il accepter de payer l’eau bien plus cher que dans le passé ? Va-t-il alors renoncer à certains usages, réduisant les volumes distribués et donc les recettes, et plongeant les opérateurs dans une crise grave ? En réalité nous connaissons mal les usages de l’eau du robinet. Par exemple, la consommation d’eau potable diminue ou stagne depuis quelques années presque partout en Europe, et certains font le lien avec l’augmentation forte des prix. Pourtant les analyses économiques sur l’élasticité de la consommation par rapport au prix ou par rapport à d’autres causes n’ont pas apporté de résultats très significatifs ; donc, il y a beaucoup à faire, pour l’ensemble des chercheurs en sciences de l’homme et de la société.

Les 3 E du développement durable
Le projet Water 21 part de la définition du développement durable des Nations Unies : il s’agit d’un développement viable économiquement, respectueux de l’environnement, et socialement acceptable. La prise en compte des trois E du développement durable – économie, environnement, éthique – définit trois axes de réflexion :

1. Que faut-il investir pour renouveler le patrimoine technique d’infrastructures accumulé depuis des décennies ? Est-il bien entretenu, correctement renouvelé à long terme (à performance environnementale constante) ?

2. Combien coûte l’amélioration des services ? Compte tenu des diverses directives européennes et d’une politique nationale plus exigeante, une pression s’exerce sur le service public pour qu’il améliore ses performances environnementales et sanitaires, ce qui va impliquer des coûts supplémentaires – avec un total très difficile à estimer.

3. Le troisième axe est le plus important, celui de l’éthique, de l’acceptabilité sociale et politique des services publics. L’époque est révolue où les services publics de l’eau étaient fournis à une population ignorante et insouciante, par une communauté très fermée d’élus locaux, de distributeurs d’eau publics ou privés et de corps d’ingénieurs conseillers des collectivités locales. Le public, ses associations de consommateurs, d’écologie, d’environnement, vont être de plus en plus exigeants ; certains ont commencé à arrêter de consommer de l’eau et à quitter le réseau public pour certains usages (Barbier, 2000). Seule une gestion participative de la demande peut rétablir une confiance globale des citadins et permettre de contrôler cette évolution des pratiques et son impact sur les équilibres financiers des services.

En Europe, certaines évolutions sont inquiétantes : par exemple, dans certains quartiers nouveaux aux Pays-Bas les habitants exigent un double réseau d’eau, un potable et un non potable : au nom de raisons “morales”, ils veulent en effet éviter de gaspiller l’eau potable, sans se rendre compte que le cumul des deux réseaux va coûter beaucoup plus cher – ils refuseront d’ailleurs probablement d’assumer le coût à long terme de leur choix.

Nous sommes dans une problématique d’apprentissage collectif, à double sens : les ingénieurs de l’eau n’ont pas seulement à employer des psychologues et des sociologues pour enseigner au public comment il doit se comporter, mais c’est aussi au public à apprendre aux ingénieurs ce qu’il veut. Par ailleurs, c’est plutôt en France et en Angleterre, où se sont développées diverses formes de privatisation et de délégation, qu’ont eu lieu ces dernières années les plus grandes contestations contre l’augmentation du prix de l’eau ; mais n’est-ce pas d’une manière assez injuste, quand on compare les prix avec ceux des pays de tradition gestionnaire publique comme l’Allemagne ou les Pays-Bas ? Tout se passe comme si chaque fois qu’un service public était délégué ou privatisé, ses usagers devenaient plus réticents à accepter des hausses de prix. Inversement, beaucoup considèrent cette évolution comme inéluctable, alors qu’en Europe, et même en France, il existe des régies municipales modernisées ou des sociétés d’économie mixte qui gèrent leurs affaires de façon concurrentielle avec les sociétés privées.

Pour tester les trois E, nous avons mis au point une méthode d’audit simplifié, pour commencer à faire des comparaisons sans pour autant chercher à juger les modèles de gestion nationaux (cf infra). L’objectif n’est pas de défendre tel ou tel a priori de gestion, mais de trouver des indicateurs permettant de réfléchir globalement à la durabilité. Il s’agit d’arriver à saisir les trois E en même temps, thème qui devrait devenir une des missions de l’administration dans son rapport avec les services publics, ainsi que des associations professionnelles. Mais l’axe éthique reste le moins étudié : or à quoi servirait une gestion durable sur l’environnement et qui s’autofinancerait, si les prix du service s’envolaient et devenaient inacceptables ?

Basés sur l’offre en réseaux et sur les raccordements, les indicateurs de développement durable utilisés par l’OCDE ou l’Union ne sont pas satisfaisants : ils sont trop simples pour rendre compte de la complexité de la réalité. Par exemple, l’indicateur, établi par la France seule, présentant le taux d’élimination de la pollution, est insuffisant parce qu’il considère implicitement les habitants non raccordés comme des pollueurs à 100%, alors que 20% des Français sont et devraient rester desservis par un assainissement autonome, comme indiqué plus haut. Il faudrait commencer par les décompter. De surcroît cet indicateur place la France en mauvaise position dans les comparaisons européennes s’il est confondu avec un taux de raccordement.

Outre un raffinement des indicateurs de performance environnementale, il faut disposer d’indicateurs sur la formation et la couverture des coûts. Il faut comprendre que le patrimoine accumulé en France représente, en valeur à neuf, plus de 200 milliards d’euros, plus environ 25 pour les 5 millions de fosses septiques ! Actuellement, on investit 1,5 et 2,4 milliards d’euros respectivement pour les réseaux publics d’eau et d’assainissement, plus 0,6 milliards en assainissement autonome. Est-ce suffisant pour une gestion durable ?

L’Angleterre a été la première, il y a un siècle, à s’équiper en réseaux d’eau et d’assainissement, devenus donc les plus vétustes. Elle est confrontée, peut-être plus tôt que les autres pays européens, à la problématique du renouvellement à long terme. C’est pourquoi l’estimation de la valeur à neuf du patrimoine est faite officiellement par l’OFWAT, et elle atteint 189 Milliards de £. Mais les négociations des prix avec les sociétés privatisées reposent tous les 5 ans une question cruciale : combien faut-il investir par an ? Un tuyau d’égout dure-t-il vraiment 100 ans en moyenne ?

Il semble raisonnable de scinder le patrimoine en trois grandes parties : une partie correspond globalement aux tuyaux, d’une durée supérieure à 50 ans, donc vouée à un renouvellement à très long terme avec des modes de financement très particuliers ; le génie civil des ouvrages a une durée de 30 ans et les parties électromécaniques de 10 ou 12 ans. Si nous connaissions plus précisément ces données, nous serions capables de chiffrer ce qu’un pays européen doit investir par an pour renouveler à long terme son patrimoine.

Mais, surtout, il manque un indicateur qui mesurerait le degré de confiance globale que les usagers d’un service public ont vis-à-vis de l’ensemble de la communauté qui leur assure ce service, de l’État à la société privée, quand il y en a une, en passant par les élus locaux et les techniciens. Cette confiance globale est fondamentale. Or, bien que nous ayons du mal à la mesurer, il est évident qu’elle a été relativement écornée ces dix dernières années. En raison des “affaires”, bien sûr, mais surtout de l’augmentation très rapide des prix alors que la multiplication des critères de potabilité rend la fabrication de l’eau potable toujours plus difficile.

Histoire et actualité des problèmes de gestion des services
Les Européens ont-ils les moyens de s’offrir durablement leurs services publics d’eau ? La Directive cadre adoptée fin 2000 a fait l’objet au préalable d’une négociation assez dure sur la question du recouvrement des coûts. Un retour sur le financement passé des investissements conduit à mettre en doute la possibilité d’un recouvrement complet des coûts des services publics d’eau et d’assainissement : dans la plupart des pays, ils se sont construits sur 150 ou 200 ans, mais grâce à des subventions systématiques à l’équipement initial ; aujourd’hui, quand on parle de recouvrement complet des coûts, on oublie souvent ces subventions accumulées, ce qui revient à ne pas compter vraiment l’amortissement du capital. Les pays européens les plus équipés pensent qu’ils pratiquent le recouvrement des coûts. Mais ne sont-ils pas tout bonnement en train de manger leur capital ? Et si nous avons du mal à entretenir à long terme le patrimoine existant, que dire des projets actuels de transferts d’eau à grande distance ? Ne sont-ils pas le fruit d’une époque révolue d’argent pas cher ? Contrairement à l’électricité ou aux télécoms, l’eau pèse un kilo par litre, et donc ne peut se transporter loin : impossible d’organiser des marchés, et l’idée du "common carriage" évoquée en Angleterre a fait long feu pour l’eau… La situation de monopole naturel local influe directement sur la question du financement.

Si en Europe du Nord, il s’agit de gérer à long terme un patrimoine déjà constitué, en Europe du Sud, il faut aussi finir de le constituer : au moment de l’adoption de la Directive Eaux résiduaires urbaines (CE 271/91), à peine la moitié des Portugais étaient raccordés à des réseaux d’égouts et un quart à des stations d’épuration, situation comparable à celle de la France au sortir de la deuxième guerre mondiale. Or qu’avons nous fait en un demi-siècle ? Une vague massive de subventions d’État a d’abord permis de construire les réseaux d’égouts puis, à partir des années 1970, ces aides ont progressivement disparu, en partie compensées par la montée en puissance des Agences de l’eau. Celles-ci ont permis de compléter les réseaux et de mettre environ 15000 stations d’épuration au bout, en remplaçant les subventions par une mutualisation du financement. Tant que la France, comme les pays continentaux d’Europe, maintiendra le principe de la responsabilité des collectivités locales sur les services, les Agences de l’eau resteront un outil indispensable à la (re-)constitution du patrimoine sans lequel nous ne pouvons pas respecter nos engagements européens. Sans des dispositifs de financement mutualisés – les autres pays européens ont les leurs – soit les investissements seraient impossibles soit nos prix de l’eau seraient beaucoup plus élevés ; sujet sensible, dans une période où les augmentations de prix sont mal acceptées.

Historiquement, les Européens ont d’abord développé des associations d’habitants pour s’auto-distribuer l’eau – au Danemark, le quart des habitants reste desservi par un réseau d’eau géré par une association de quartier. Ces petits services puisent des eaux souterraines, ce qui facilite les choses, mais ils ont souvent du mal à garantir une qualité constante ; donc, comme partout, se développent les formules de gestion plus concentrées et centralisées, par exemple, au niveau municipal.

Certaines grandes villes d’Europe ont eu besoin d’aller chercher de l’eau plus loin : à Paris, Madrid, Lisbonne ou Rome, et encore à Athènes aujourd’hui, on a réalisé des aqueducs de plus en plus lointains, mais à coup de subventions d’Etat. Au XIXème siècle, la pratique était plutôt la concession aux entreprises privées, dirigées par des ingénieurs capables de réaliser les équipements nécessaires. Mais elles manquaient de l’appui de groupes bancaires puissants. À la fin du XIXè siècle, elles construisaient les tuyaux et les machines, les installaient dans les villes, avec le souci de revendre rapidement ces installations à des investisseurs locaux pour récupérer leur capital et répéter une opération similaire ailleurs.

Dans la plupart des pays, cette formule a entraîné une mauvaise gestion à terme du patrimoine puisque ceux qui avaient repris le réseau étaient rarement compétents pour l’entretenir. Quand les villes ont commencé à contrôler l’épargne populaire, avec la montée en puissance du "municipalisme", elles ont repris en main les réseaux publics et ont réussi à étendre les réseaux aux quartiers défavorisés tout en baissant le prix de l’eau. Les économies d’échelle étaient alors très perceptibles, y compris dans les transports publics, qui n’étaient nullement déficitaires : avant la concurrence de l’automobile, les réseaux de transports publics étaient rentables. Il existe une logique expansionniste des réseaux, au moins avec une certaine densité de population, et jusqu’à un certain point : en France, aujourd’hui, en ce qui concerne les réseaux d’égouts, nous savons que nous avons atteint la limite dans les communes rurales.

La gestion directe municipale s’est ainsi développée à la fin du XIXème siècle, les investissements bénéficiant des système d’aides de l’État, ou d’emprunts à très faible taux d’intérêt, notamment par les systèmes de caisse d’épargne. Ceci a permis de raccorder progressivement tout le monde. Par ailleurs, les progrès du génie chimique, en rendant possible la potabilisation d’eau brute puisée aux portes des villes dans les rivières ou les nappes alluviales, a rendu moins attractive la solution du génie civil, celle de l’aqueduc toujours plus loin. En inaugurant l’usine de filtration d’Ivry en 1902, le Conseil de Paris ruine en fait les espoirs des ingénieurs qui projetaient un aqueduc depuis le lac Léman ! Et par ailleurs, le traitement de l’eau, puis le développement de l’assainissement collectif, renforce l’idée d’une adéquation entre le territoire local du réseau et le municipalisme de l’époque.

Mais la gestion publique locale des services allait depuis le début vers une crise, qui deviendrait visible dans 50 ans, : en effet la comptabilité publique interdisait aux collectivités locales de réaliser des amortissements et des provisions pour le renouvellement. Autrement dit, le service public était très peu cher, mais le capital n’était pas payé par les usagers. Les réseaux étant subventionnés et la partie qui restait à autofinancer étant relativement faible, il en a résulté un prix de l’eau très modeste, très attractif pour ceux qui étaient de fait encore tentés de continuer à s’approvisionner à leur propre source. Pendant deux ou trois générations, les gens se sont habitués à se contenter du réseau public pour pratiquement tous leurs usages ; cette solution a permis les économies d’échelle et des prix bas. Mais au détriment des ressources naturelles et sans penser au renouvellement à long terme. C’est une des raisons essentielles du retour de formules de gestion privées, car la comptabilité privée prévoit les amortissements et les provisions de renouvellement. Mais il y a en fait une vaste gamme de possibilités dans le monde de l’économie mixte européen.

Variété des formules de gestion actuelles
Partons d’une comparaison entre la France et l’Allemagne. En France, la gestion sectorielle des services publics est légalement obligatoire, l’existence d’une entreprise unique pour plusieurs services publics est théoriquement interdite, chaque service ayant un budget séparé et en équilibre. Le processus de centralisation, voire de nationalisation par secteur, évident pour l’électricité et le gaz, n’a pas touché la gestion sectorielle de l’eau ; mais cette sectorisation émiettée en petites unités – plus de 16 000 unités de distribution d’eau et un peu plus encore pour l’assainissement, soit le plus grand nombre en Europe – est pourtant en partie compensée par une certaine unité de gestion, assurée par le poids des groupes privés et par la présence auprès des collectivités locales, notamment moyennes et petites, des ingénieurs de l’État.

En Allemagne, les services publics ont toujours été locaux, considérés comme un point essentiel de la démocratie locale à une époque où la démocratie s’exerçait au niveau local mais pas au niveau national. Au début du XIXème siècle, l’Empire allemand, très libéral vis-à-vis des collectivités locales, les a laissées s’investir de facto dans l’économie, en particulier via la fourniture des services publics. Au XXème siècle elles ont autonomisé partiellement la gestion des services en recourant à des établissements publics, tout en mobilisant l’argent des caisses d’épargne qu’elles contrôlaient pour étendre les réseaux. Puis une transversalisation des entreprises municipales, les "Stadtwerke", a eu lieu alors qu’elles adoptaient un statut juridique à caractère industriel et commercial pour des raisons pragmatiques. Aujourd’hui, la plupart de ces entreprises restent dans l’orbite municipale même si elles sont devenues des SARL ou des SA, pour bénéficier d’avantages fiscaux et financiers. Notamment, même si chaque service public est géré séparément des autres, la mutualisation transversale des besoins de financement permet de faire baisser les taux d’intérêt des emprunts (alors que nous les faisons baisser par la mutualisation de bassin, avec les agences de l’eau).

Les Allemands, comme nous, vont devoir ouvrir leurs services publics à une concurrence européenne, donc peut-être sortir de leur tradition du Stadtwerk. Ils se demandent comment préserver les rapports qualité-prix, les emplois, les performances environnementales. Ils craignent qu’une gestion de l’eau comme avec des entreprises privées françaises ou anglaises conduise à une moins bonne prise en compte de l’environnement. Ce débat peut nous paraître vain puisque chez nous, les entreprises privées interviennent dans les services publics de l’eau depuis des décennies : il nous serait difficile de dire si leurs prestations sont moins bonnes ou meilleures que celles des régies, en particulier en matière d’environnement. Notons au passage que nos recherches comparées conduisent à tenir grand compte des spécificités culturelles et institutionnelles des divers pays, plutôt qu’à donner des notes. Il s’agit d’établir des relations de confiance, par un travail à long terme de comparaisons discutées. En réalité, le débat public-privé ne se pose jamais indépendamment de deux autres débats, sur la centralisation ou la décentralisation et sur la gestion sectorielle ou transversale des services publics.

Décentralisation contre centralisation – ou concentration : aux Pays-Bas, à la fin de la deuxième guerre mondiale, il y avait 200 ou 300 unités de distribution d’eau. Elles sont toutes devenues des sociétés de droit privé mais dont la quasi totalité du capital appartient aux villes adhérentes et aux provinces ; il en reste moins de 20. Les Wateringues, sortes de communautés locales de l’eau chargées de la lutte contre les inondations et de la protection contre la mer, du drainage des champs puis de l’assainissement des villes et enfin de l’épuration, étaient 2 500 en 1945 ; il en reste 60 aujourd’hui et la moitié aura sans doute disparu dans quelques années. Donc, dans un contexte de gestion des services d’eau formellement privé mais resté largement public et sectoriel, une concentration s’opère, en réponse à la crise de la gestion municipale (cf infra). On envisage seulement de fusionner les services d’eau potable et les wateringues.

L’Angleterre a été nommée “patrie du socialisme municipal”, parfois par dérision. On parlait de “socialisme de l’eau et du gaz” ! Il vaut mieux parler de "municipalisme". Mais, depuis une cinquantaine d’années, le processus systématique de reprise en mains par le gouvernement central britannique des prérogatives des municipalités a touché l’eau : diverses concentrations puis la centralisation en 1974 dans les Regional Water Authorities ont précédé la privatisation de 1989, considérée par beaucoup d’observateurs britanniques avertis comme un pas de plus dans la centralisation des service publics de l’eau, en particulier par la création ou le développement de plusieurs régulateurs centraux : pour la qualité du service, pour la qualité des performances environnementales et pour la qualité de l’eau distribuée.

Aujourd’hui, de grands pays du Tiers Monde comme le Brésil, l’Algérie ou le Maroc essayent de sortir du modèle proposé dans les années 1950 à la fois par le camp soviétique et par la Banque mondiale et les Américains, qui consistait à en finir avec la gestion locale et à étatiser les services publics. Le modèle en était l’Angleterre d’avant la privatisation ! Or, comme en Angleterre, les politiques centralisées ont conduit à dépenser beaucoup d’argent dans de grandes infrastructures hydrauliques pour augmenter l’offre d’une façon en définitive trop optimiste. Mais ne place-t-on pas trop d’espoir dans une privatisation radicale à l’anglaise ? La Banque mondiale et le Conseil Mondial de l’Eau adoptent aujourd’hui une position plus nuancée avec la notion de partenariat public-privé. Mais étant donné le succès global de l’expérience européenne qui passe encore par le rôle essentiel des collectivités locales, pourquoi ne pas proposer d’abord le “capacity building” des collectivités locales ? De toutes façons, dans cette phase d’équipement initial où ils se trouvent, les pays émergents manquent cruellement de l’argent pas cher qu’on a eu en Europe il y a cent ans. Au Brésil, on débat à la fois de la gestion locale ou centralisée et de la gestion publique ou privée. Mais, décentralisation municipaliste, ou privatisation supra-locale, aucun des deux modèles ne semble en mesure de sortir les services publics du tiers monde de la situation actuelle à plusieurs vitesses, ce qui pose des problèmes d’équité sociale.

Les pays méditerranéens ont été obligés de développer des systèmes à deux étages parce que la rareté de l’eau et la variabilité de la ressource a conduit à créer des sociétés publiques pour l’adduction régionale, qui vendent l’eau soit brute soit traitée à des distributeurs locaux. On trouve ce modèle à Rome, dans le sud de l’Italie (Acquedotto Pugliese), à Marseille et à Barcelone. Et certains pensent qu’il faut aller résolument vers la concentration supra-locale (ambiti ottimali). Une seule entreprise publique assure ainsi l’adduction et la distribution de l’eau à Athènes ou à Lisbonne, agglomérations qui représentent le tiers au moins de l’activité et de la population de la Grèce et du Portugal. Mais, comme dans les pays émergents, il y a un risque : en effet ces pays souffrent davantage que les pays nord-européens de la domination de coalitions qui rêvent de résoudre tous les problèmes à coups de grands investissements hydrauliques subventionnés, au lieu de gérer les demandes, et notamment de maîtriser la demande d’irrigation (cas du projet Rhône-Barcelone : Barraqué, 2000). Cette tradition d’eau subventionnée semble tirer tous les services publics vers le bas en ce qui concerne les prix mais aussi la qualité, les fuites etc. Les aides de l’UE placent celle-ci en pleine contradiction par rapport à l’objectif de recouvrement des coûts. Inversement, le progrès des techniques de dessalement de l’eau de mer est visible dans ces mêmes pays méditerranéens (îles grecques, Chypre en particulier), ce qui offre une solution plus chère en fonctionnement, mais bien plus flexible par rapport à la fluctuation saisonnière de la demande.

Par rapport à la concentration, par de grands syndicats intercommunaux aux Pays-Bas ou en Belgique, et à la centralisation en Angleterre, la France est la championne de la délégation décentralisée au secteur privé. Au delà de l’abondance relative des ressources locales, ce développement s’explique d’abord par la mise au point d’une définition juridique claire de la notion de service public, ce qui a rendu possible la délégation dans la confiance. Parallèlement, la tradition jacobine a maintenu un contrôle budgétaire sévère sur les villes, réduites dans leurs possibilités d’emprunter, d’investir, de développer elles-mêmes des activités économiques : pour contourner cette tutelle de l’État et agir, elles ont été souvent (mais pas toujours) conduites à passer des contrats avec des groupes privés.

Il est difficile d’expliquer à l’étranger que notre système de gestion des services publics, où 80% des usagers sont desservis par trois groupes privés, se fonde en fait sur des décennies de confiance réciproque entre ces groupes et les collectivités publiques. Bien entendu, les équilibres de forces ne sont pas toujours préservés, la surveillance a été insuffisante ; de nécessaires mesures de régulation se mettent en place aujourd’hui pour améliorer la transparence de ces relations : par exemple, l’obligation de remettre les services en concurrence à la fin des contrats, et l’obligation de publier des rapports techniques et financiers chaque année.

La régie municipale directe reste de très loin la première formule de gestion des services publics de l’eau en Europe. Dans certains pays comme l’Italie on voudrait l’interdire car les régies municipales sont effectivement mal gérées. Les Anglais ont abandonné les régies, mais c’est en bonne part à cause de la rareté relative de l’eau qui conduisait de toutes façons à une gestion supra-locale. En revanche, en France, il reste quelques grandes régies, qui fonctionnent très bien, et qui offrent une véritable alternative (un benchmarking) par rapport à la gestion déléguée. En général, sur le continent, il paraît excessif – et illusoire – de supprimer les modes de gestion municipale ou intercommunale. Le modèle du contrôle par un régulateur central (l’OFWAT britannique), n’est donc pas facilement applicable, quoiqu’en disent les économistes néo-classiques: les régulateurs nationaux des services de l’eau ne pourraient réguler que le rapport entre des entreprises privées et des collectivités locales, pas les entreprises privées elles-mêmes ; en France, le rapport de l’État avec les collectivités locales est autrement plus compliqué que de simples vérifications de prix – en témoigne le concept de régulation croisée inventé par nos collègues de science politique pour définir l’histoire contemporaine des rapports entre l’État et les collectivités locales.

Recouvrement des coûts
À propos de recouvrement des coûts, contrairement à une idée répandue, les coûts du service public de l’eau et de l’assainissement sont à peu près recouverts dans les pays nord-européens. En France, le budget de l’eau et le budget de l’assainissement sont en équilibre au niveau national : en considérant la France comme une immense commune, un rapport du Conseil économique et social, estime qu’au total la part des subventions dans le flux financier de l’eau, au niveau national, représente 900 millions d’euros en l’an 2000, sur un budget total qui doit être de l’ordre de 13,5 milliards d’euros. Le niveau de recouvrement est donc supérieur à 90%, comme en Allemagne. Nous investissons 1,7 milliards d’euros par an en eau potable, 2,4 milliards d’euros en assainissement, 600 millions d’euros en fosses septiques : le total semble relativement important, mais il s’avère en réalité limité par rapport à la masse des infrastructures existantes et qu’il faut de plus en plus renouveler : donc on recouvre les coûts, mais on n’est peut-être pas durable parce qu’on ne fait pas assez d’investissements.

Aux Pays-Bas et en Allemagne, le recouvrement des coûts est également la règle, mais des difficultés s’annoncent. Aux Pays-Bas, le prix de l’eau est éclaté en diverses factures : l’eau au volume est facturée par le distributeur, société privée appartenant à leur ville, l’égout est payé par les impôts locaux à la municipalité donc à la surface corrigée, et le fonctionnement de la station d’épuration et des grands collecteurs est payé à la Wateringue… Chacun de ces postes va augmenter considérablement et les Hollandais envisagent de recréer un système de subventions pour permettre au service public de faire face à l’ensemble. Cette fois, cependant, les aides devraient faire l’objet d’amortissements.

Le cas de l’Angleterre mérite l’attention, car la gestion privée contribue à tort à donner l’image des Anglo-Saxons bons gestionnaires au “full cost”. En fait, ils ont d’abord “coulé” leur investissement : lors de la privatisation de 1989, un patrimoine qui valait neuf 190 milliards de livres et dont 60 milliards restaient à amortir, a été vendu à des sociétés privées pour 6 milliards de livres, soit un dixième de sa valeur. Cela semble déraisonnable, mais, en réalité, dans le service public de l’eau, le patrimoine est si lourd qu’il en perd toute importance. Ce sont les contrats qui comptent, et le retour sur investissement qu’ils permettent aux sociétés privées. Et donc la question de l’investissement à faire et de la répercussion permise sur les prix. Mais par ailleurs, pour rendre la privatisation attractive, le gouvernement a annulé la dette des sociétés publiques et, pour faire face aux directives européennes, a donné une “dot verte” de 1,4 milliards de livres. Total : 6,4 milliards de livres, soit 10 milliards d’euros, que nous appelons des subventions. À comparer, en France, à la subvention annuelle des contribuables aux services d’eau, qui est de l’ordre de 750 à 900 millions d’euros. Prétendre ensuite qu’on pratique le recouvrement des coûts, c’est sérieusement tricher… Ou bien faut-il réorganiser le système tous les 20 ans et annuler les dettes à chaque fois ? C’est peut-être en fait la voie de la sagesse, et c’est d’ailleurs pourquoi, dans notre audit sur le développement durable, nous prenons en compte 30, 40, 50 ans d’activités précédentes, seule manière d’assurer une prospective sur les 20 ou 30 ans qui viennent.

Les pays du sud de l’Europe sont plus loin du recouvrement des coûts. Il est impossible de rationaliser la gestion d’un service public tant qu’il reste rationné. Dans le Sud de l’Italie et de l’Espagne, l’eau n’est pas toujours fournie toute la journée, les services d’assainissement sont quasiment inexistants dans beaucoup d’endroits, mais souvent les consommations moyennes annuelles par habitant sont nettement supérieures à celles de l’Europe du nord. En Grèce, les stations d’épuration sont construites dans le cadre de la Directive Eaux résiduaires urbaines, mais les trois-quarts de ces stations ne seront pas reliées à l’égout ou ne fonctionneront pas. La France a connu un début de dérive de ce genre, au début des années 1980. Le gouvernement a donc autorisé les Agences de l’eau à créer le coefficient de collecte, qui a permis aux Agences d’aider les villes à compléter leur équipement d’assainissement. L’Europe du Nord peut parler de recouvrement des coûts parce que, pendant cent ans, elle a multiplié les subventions pour constituer un patrimoine. Il s’agit aujourd’hui de le renouveler, ce à quoi nous ne sommes pas certains de réussir sans subventions. Alors imposer le recouvrement des coûts à l’Europe du Sud, comme voudraient le faire certains économistes, alors que l’investissement n’est pas achevé, est une faute par rapport à la santé publique et à l’histoire. Il faut néanmoins éviter que les subventions conduisent à des investissements inutiles.

Les directives européennes et leurs coûts
La directive “Eaux résiduaires urbaines” (DERU) est à l’évidence la plus coûteuse, mais nous sommes incapables d’évaluer le véritable coût de la directive “Nitrates agricoles”. Pour des raisons qui relèvent de la théorie économique, il est probable que la pollution par les nitrates et les pesticides sera payée par les services publics, d’une manière ou d’une autre. En vertu du théorème de Ronald Coase (1960), quand deux activités sont en compétition pour utiliser la même ressource naturelle, quel que soit le régime juridique initial du partage de la ressource, si l’on peut établir une transparence d’information et une négociation de type commercial entre ces deux activités, le point final du partage sera proportionnel à la plus-value apportée par la ressource naturelle dans les deux activités. Dès lors que l’eau potable vaut 50 à 100 fois plus que l’eau agricole, les choses sont claires : quelles que soient les conditions juridiques, nous irons tôt ou tard vers des formules où les services publics rachèteront la pollution agricole. Ils auront intérêt à la racheter sous forme de ré-extensification de l’agriculture plutôt que sous forme d’unités de traitement de dépollution, qui coûteront plus cher. Dans une période où il faudra beaucoup investir, la prudence s’impose et l’un des grands enjeux futurs de la politique des services publics de l’eau va être de la sortir de l’hydraulique pour lui donner une dimension plus spatiale, plus territoriale. On devrait en définitive ajouter le coût de la Directive Nitrates à celui de la DERU.

L’élimination des tuyaux de plomb incombe surtout des particuliers mais la partie publique n’est pas négligeable : au moins 4 milliards d’euros en 15 ans en France. On peut se demander si l’amélioration négligeable de la santé publique qui en résultera justifiait une telle dépense, alors qu’on aurait pu simplement interdire le renouvellement des canalisations en plomb, en jouant sur leur vétusté naturelle.

En France les trois directives ensemble coûteraient 2,3 milliards d’euros/an : s’il fallait les ajouter aux 4 milliards d’euros investis chaque année dans les réseaux publics ce serait impossible, car l’industrie de l’eau vit sur un rythme régulier et lent. Mais heureusement, il y a un certain recouvrement entre investissements pour l’environnement et pour le renouvellement technique. Des études sont en cours pour suivre le détail des investissements et des recouvrements de coûts.
La plupart des pays ont calculé le coût de la directive “Eaux résiduaires urbaines” et ont publié des chiffres, mais parfois “revus et corrigés” pour rester réalistes par rapport au rythme actuel d’investissements : la France a avancé 12 milliards d’euros, mais sans compter les investissements de maîtrise de la pollution de temps de pluie ; le Royaume-Uni est passé de 10,1 à 12,5 milliards d’euros (prise en compte de l’Écosse, épuration plus chère que prévu). En Espagne, avec seulement 40 millions d’habitants, l’impact par habitant est beaucoup plus lourd, d’autant que le chiffre de 10,9 milliards d’euros semble sous-estimé. Le Portugal a dû réévaluer une première estimation de 1,0 à 2,9 milliards d’euros : douloureux. L’Italie n’a pas officiellement répondu à la demande de la Commission, mais le chiffre de 27 milliards d’euros a été établi par un rapport de Federgasacqua : un tel investissement ne semble pas possible dans les délais. L’Allemagne enfin atteint 64,6 milliards d’euros ! Le meilleur élève de la classe annonce un coût d’investissement tel (à lui seul, ce chiffre représente la moitié de la dépense prévue par les 14 pays qui ont répondu) qu’on pourrait se demander ce qui s’est fait auparavant ; en fait ce chiffre inclut sans doute les coûts de renouvellement de tous les réseaux, en plus de l’amélioration environnementale ; presque la moitié, 30 milliards, concernent les Länder de l’Est mais, même en n’en tenant pas compte, l’investissement par Allemand de l’Ouest représente 2,5 fois par habitant ce qui est prévu en France. Une évaluation plus précise serait nécessaire au moment où les observateurs tendent à en tirer argument contre le modèle allemand de gestion de l’eau. Par exemple, de nombreuses comparaisons insistent sur le prix plus élevé par m3 en Allemagne. Mais attention, les Allemands consomment moins d’eau que les Français, alors qu’ils ont à entretenir autant ou plus d’infrastructures par habitant. Si on compare la facture annuelle, les résultats sont beaucoup plus proches.

Prix de l'eau, péréquation, information
En France, de 1990 à 2000, le prix moyen de l’eau est passé en moyenne de 9,88 à 17,36 FF. Depuis 1996, l’assainissement (redevance de pollution comprise) coûte plus cher que l’eau potable (redevance de prélèvement comprise) : les parts actuelles sont respectivement 55% et 45%, et seront de 60% et 40% à terme, du fait des investissements restant à faire. Ce qui veut dire que si l’on veut respecter l’esprit économique de la Directive cadre, le prix de l’eau augmentera encore. Sauf si cette facture était jugée trop lourde, socialement inacceptable, et que certains investissements étaient financés par des impôts. La même proportion 60-40 se retrouve en Allemagne.

La péréquation s’annonce dans différents pays comme le maître mot de la gestion des services publics, dès lors qu’ils restent relativement décentralisés. C’est le financement des investissements qui pèse le plus lourd : il s’agit de lisser l’impact des investissements sur le prix du service et, pour cela, de trouver de l’argent peu cher (subventions, prêts à taux zéro) ou d’élaborer des formules sociales – dans certains pays, l’eau des pauvres est depuis toujours payée par les riches, par exemple quand l’assainissement est payé dans les impôts locaux, c’est à dire souvent par rapport à la surface corrigée et non pas de façon liée au volume. New York vient de renoncer à la généralisation des compteurs d’eau, à cause d’un impact prévisible catastrophique sur les factures des personnes à revenus modestes qui payent déjà des loyers très élevés, alors que les plus riches feraient en moyenne des économies. Les péréquations par l’espace existent aussi : en concentrant le service, la création de syndicats intercommunaux fait baisser le prix moyen de l’eau à long terme.

La péréquation dans le temps, par les banques de l’eau, s’est développée en particulier en France avec les Agences, mais existe aussi ailleurs : mise au point de systèmes fiscaux, d’amortissements, de provisions, d’aides à constituer des matelas pour faire face à l’investissement et donc lisser l’impact sur le prix. La péréquation inter-services répond au modèle allemand : historiquement, la ville produit son électricité et récupère la chaleur perdue pour réaliser un réseau de chauffage urbain ; l’électricité est vendue peu cher au tramway, le réseau de transport public ; l’entreprise prend ensuite en charge la gestion de l’eau et du gaz car même si chaque secteur est géré indépendamment, il n’est jamais nécessaire d’investir dans tous les domaines en même temps. Pour emprunter, les rapports de force avec les banques sont meilleurs. Et, comme le savent ceux qui travaillent dans le domaine de l’eau, le problème, ce n’est pas l’eau, c’est l’argent : ce qui coûte cher dans toute industrie à forte intensité capitalistique mais à amortissement lent, c’est l’argent. Et l’argent peu cher est très rare.

En fait, les pays ne choisissent pas leur formule de péréquation : leur histoire institutionnelle, leur culture de l’eau, les ont conduits à certains choix qui continuent à s’imposer. Mais aujourd’hui un "benchmarking" européen permet des comparaisons et peut donner des idées aux uns et aux autres.

Ce qui coûte cher dans l’eau, c’est aussi l’information, thème crucial surtout depuis que la gestion par la demande conduit à faire participer le public. Bien sûr on doit expliquer comment est faite la facture d’eau, mais aussi que, quand les consommations d’eau baissent, il faut rembourser les mêmes emprunts et donc augmenter le prix unitaire à court terme. Cela s’est produit en Californie, à partir de consommations très élevées : la consommation a chuté de 30% en deux ans, après que les habitants aient été encouragés à changer leurs chasses d’eau, leurs robinets, etc. Et il a fallu augmenter le prix… Pour faire comprendre ces mécanismes, il faut une forte participation du public, beaucoup de transparence – en régie comme en délégation. Les groupes de l’eau, en France, ont en partie construit leur succès sur leur efficacité à faire payer les usagers sans que cela coûte trop cher. Si aujourd’hui on veut rétablir une confiance écornée pour diverses raisons, il faut bien comprendre qu’il faut disposer d’indicateurs, mais dont l’obtention reste proportionnée à la valeur de l’eau potable : après tout, quel est le produit dont un peut avoir une tonne pour trois euros ? Il faut donc faire la chasse d’abord à bien des fausses questions qui encombrent le débat, et dont les réponses simples conduiraient à des effets inverses de ceux recherchés. Pour finir par un exemple controversé, l’information supplémentaire qu’apporte le compteur coûte environ 300 francs par an, que l’économie des plus économes sur leur facture compense rarement. La solidarité entre voisins peut être plus intéressante (c’est à dire que les voisins se font confiance et font attention à leur consommation), que la position consumériste de chacun son compteur. Un seul compteur pour l’immeuble peut être bien suffisant, mais un comptage collectif est nécessaire pour limiter les gaspillages et trouver les fuites plus vite. En Angleterre, il y a très peu de compteurs, et pourtant la consommation par habitant reste inférieure à la nôtre.

Cette réflexion sur la consumérisation semble d’une portée assez générale : faut-il en appliquer le principe à tout le service public de l’eau ou veut-on lui conserver quelques-unes unes de ses caractéristiques d’autrefois, municipales et solidaires, en trouvant les niveaux de solidarité appropriés ? Les réflexions proposées ici sur la durabilité de gestion y poussent.


Bibliographie

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IFEN, les données de l’environnement, 4-pages, divers numéros en 2000-2002.

Villey Franck, Ballay Denis et al., Evaluation de la politique de protection des ressources en eau destinées à l’alimentation humaine, Commissariat général du Plan – La Documentation française, 2001.


 

   
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